作為我國宏觀調控的關鍵詞，逆周期調節發揮了積極作用(yong)，尤其是疫情(qing)期間，赤字率提升、特別(bie)國債的發行(xing)以及(ji)專項債額度的大幅提高，多種舉措的實施有效對沖了經濟(ji)下行(xing)壓力。
后疫情時(shi)代，基(ji)于對經(jing)濟發(fa)展形勢的研(yan)判(pan)，逆周期力(li)量將逐漸趨緩。在此基(ji)礎上(shang)，中央(yang)政(zheng)治局會議明(ming)確提出(chu)宏(hong)觀(guan)政(zheng)策跨周期調節的要(yao)求。
在中國財政科學研究院院長劉尚希看來，與逆周期調節相比，跨周期調節更側重對經濟發展的中長期優化，跨周期調節的啟用，主要解決的是經濟發展中出現的短期周期性與中長期結構性方面的問題。
劉尚希告訴《中國(guo)經(jing)營報(bao)》記者，跨周(zhou)期調(diao)節更加注(zhu)重穩增長和防風險的統籌推進，其目的有(you)利于進一(yi)步提(ti)升經(jing)濟增長潛(qian)力和內(nei)生動力。
新基建結構調整
在(zai)“雙循環(huan)”戰略推進(jin)下(xia)，“十四五(wu)”規劃提出了“構(gou)建(jian)系(xi)(xi)統完(wan)備(bei)、高(gao)效實用、智(zhi)(zhi)能綠(lv)色、安全可(ke)靠的現代(dai)化基(ji)礎設施體(ti)(ti)系(xi)(xi)”，這與(yu)“十三五(wu)”提出的“安全高(gao)效、智(zhi)(zhi)能綠(lv)色、互聯互通”要求(qiu)相比(bi)有(you)很大的提高(gao)。
這(zhe)種變(bian)化使2021年基(ji)(ji)建的(de)關注點(dian)在結構上發生了變(bian)化。中國財政科學研(yan)究院宏(hong)觀經濟研(yan)究中心研(yan)究員(yuan)王宏(hong)利介紹，按照“十四五”規劃提(ti)出的(de)新(xin)發展目標要求，預計今年電(dian)力、鐵路(lu)、公路(lu)等(deng)領域的(de)投(tou)資(zi)增速會有(you)所(suo)下行，而(er)代表(biao)新(xin)基(ji)(ji)建方向的(de)智能交通(tong)基(ji)(ji)礎(chu)設(she)施(shi)、智慧能源基(ji)(ji)礎(chu)設(she)施(shi)，以及以綠色經濟為(wei)內容的(de)充電(dian)樁(zhuang)、光伏(fu)等(deng)產(chan)業(ye)則會有(you)所(suo)上升。
他判斷(duan)，未(wei)來五(wu)年(nian)投資政(zheng)策的轉(zhuan)變，對地方政(zheng)府(fu)來說，發(fa)展(zhan)任(ren)務仍(reng)然(ran)很重，因此(ci)地方政(zheng)府(fu)的實施路(lu)徑也(ye)會有較大變化(hua)。
事實上，從今年前三季度(du)的數(shu)據看，新基(ji)建(jian)和傳統基(ji)建(jian)的投(tou)資規模已發生變(bian)化。其(qi)中一(yi)個顯著變(bian)化就是專項(xiang)債發行進度(du)放緩，盡管政(zheng)策有優化債券結構、防范債務風險的考量因素，但不排除政(zheng)策開(kai)始向新基(ji)建(jian)領域傾斜(xie)的探索。
國(guo)家統計局數據顯(xian)示，2021年1~7月，基礎設施(shi)投資同(tong)比增長(chang)4.6%，比(bi)1~6月(yue)份回落1.5個百(bai)分點。此外，1~7月(yue)，基礎設施相關支(zhi)出占總(zong)財政支(zhi)出的比例為22.4%，較2020年同期下降1.9個百分點。截至2021年7月(yue)末，新增地方政府專項(xiang)債發行13546億元，發(fa)行進度僅為全年規模(mo)的37%。
一(yi)位為(wei)地方政府提(ti)供咨(zi)詢服務的人士稱，目(mu)(mu)前專項(xiang)債的使用范圍主(zhu)要還是集中(zhong)在(zai)傳統(tong)基(ji)建領(ling)域，這些領(ling)域的投資空間(jian)有限，未來繼續做大蛋(dan)糕(gao)規模的難度也較大。整體看，目(mu)(mu)前地方政府對專項(xiang)債的使用情(qing)況較之前更加謹(jin)慎，這在(zai)一(yi)定程(cheng)度上(shang)也會(hui)降低傳統(tong)基(ji)建轉(zhuan)化為(wei)實(shi)際投資的可(ke)能性。
“值得注意(yi)的是(shi)，與(yu)傳(chuan)統基建偏謹慎態度形成反差的是(shi)，目前地方(fang)在招商過(guo)程中，幾乎都會(hui)提到(dao)新基建概念，按目前趨勢看，未來預計(ji)會(hui)有一批新基建項目進入集中投資期(qi)。”該人(ren)士(shi)直言。
按照市場機(ji)構的測算，從投資規(gui)模看，2020年(nian)新基建七大領域投資規模大約為1萬億~2.5萬(wan)億元，為(wei)廣義(yi)基建(jian)投資的5%~15%，且其中(zhong)投資規模占大頭的(de)仍(reng)然是偏傳統基建類(lei)型的(de)城(cheng)際鐵路和城(cheng)市軌道(dao)交(jiao)通。
“就現階段而言，新基(ji)建更多決定基(ji)建的方(fang)向，而不(bu)是體(ti)量，由于目前新基(ji)建對經濟的直接(jie)拉動(dong)(dong)作用比較有限(xian)，因此(ci)在新基(ji)建戰(zhan)略和浪(lang)潮(chao)的推(tui)動(dong)(dong)下(xia)，傳統基(ji)建需要與(yu)新基(ji)建走向深度融合。”王宏利(li)對此(ci)解釋。
兩者統籌推進
事實(shi)上(shang)，新基(ji)(ji)建(jian)的(de)(de)重(zhong)要(yao)意(yi)義在(zai)于(yu)，通過新型基(ji)(ji)礎設施的(de)(de)投資，來帶動新一(yi)輪產(chan)業發展。因此，地方(fang)政府在(zai)投資基(ji)(ji)建(jian)項(xiang)目(mu)過程中，應當關注(zhu)基(ji)(ji)建(jian)投資后帶動的(de)(de)需(xu)求與當地產(chan)業的(de)(de)關聯性。
劉(liu)尚希(xi)認為，新基(ji)(ji)建(jian)落地(di)過程(cheng)要注重統(tong)籌(chou)推進(jin)的(de)原則，既能(neng)保證基(ji)(ji)礎(chu)設施(shi)系統(tong)布局，又可以(yi)最大限度發揮基(ji)(ji)礎(chu)設施(shi)的(de)作(zuo)用(yong)。在跨(kua)周期調節階(jie)段(duan)，土地(di)財政弱化后(hou)，財政對(dui)基(ji)(ji)建(jian)支持力度將有所收斂，因(yin)此要更加注重穩增長和防風險的(de)雙重內(nei)容。
8月中(zhong)旬，中(zhong)國人民銀行、國家(jia)發(fa)(fa)改(gai)委等聯合發(fa)(fa)布《關于推動公司信用(yong)類債(zhai)券市場(chang)改(gai)革開放高質量發(fa)(fa)展的(de)指導意見》，再提厘清政府和企業的(de)責任邊界(jie)，這表明當前地(di)方政府隱性債(zhai)務(wu)監管仍呈高壓態勢。
記者了解(jie)到，自2014年《國務院關(guan)于加強地方政府性債務管理的(de)意見》發布以來，政策層面(mian)也反復提(ti)及要(yao)明確政府和企業(ye)的(de)責任，政府債務不得通過企業(ye)舉借(jie)(jie)，企業(ye)債務不得推給政府償還，切(qie)實做到誰借(jie)(jie)誰還、風險自擔。
然而，實操中(zhong)，由(you)于(yu)地(di)(di)(di)(di)方(fang)債資金并不能完(wan)全保障(zhang)地(di)(di)(di)(di)方(fang)政府(fu)(fu)(fu)的(de)投資需(xu)求，對于(yu)那些無(wu)法通過(guo)地(di)(di)(di)(di)方(fang)債獲(huo)取的(de)基建項(xiang)目資金需(xu)求，地(di)(di)(di)(di)方(fang)政府(fu)(fu)(fu)大(da)多通過(guo)城(cheng)投平臺假(jia)借政府(fu)(fu)(fu)信用進行大(da)量債權融資，這一度成(cheng)為各地(di)(di)(di)(di)普遍采用的(de)形式。
2018年以來，中央曾要求逐(zhu)步化解隱性(xing)(xing)債務，本著“控增(zeng)化存(cun)”和(he)“以時間換(huan)空間”的(de)思路，地方(fang)政(zheng)府穩(wen)步推進相關工(gong)作。但在穩(wen)增(zeng)長的(de)背景下，這項工(gong)作雖取得階段性(xing)(xing)成果，但債務風(feng)險仍受各方(fang)關注。
上述(shu)咨詢(xun)人士坦言(yan)，在(zai)(zai)央行、財政部(bu)、銀保監會(hui)等(deng)部(bu)門多頭監管(guan)(guan)下，目(mu)前(qian)債券融(rong)資(zi)受到交易(yi)所(suo)、交易(yi)商(shang)協會(hui)等(deng)各項指標限(xian)制，尤(you)其(qi)是在(zai)(zai)非標融(rong)資(zi)方面，地方政府對隱性債務的嚴(yan)監管(guan)(guan)保持了高壓態勢，這成為(wei)防風險的一個重要(yao)舉措。
不過，在經(jing)濟處于(yu)穩增(zeng)長(chang)壓力較小的(de)窗口期，我國經(jing)濟長(chang)期向(xiang)好的(de)態勢并未改變。特別(bie)是(shi)2021年(nian)上半年(nian)，我國(guo)經濟(ji)(ji)繼續穩定恢復，經濟(ji)(ji)總量持續擴大，經濟(ji)(ji)增長動(dong)能也比較充(chong)足(zu)，這為宏觀政策(ce)跨(kua)周(zhou)期調節(jie)夯實了(le)基礎。
劉尚希認為，需(xu)要(yao)注意的是，當前(qian)經濟結(jie)(jie)構(gou)仍不均衡，因此，宏觀政策要(yao)加(jia)強(qiang)跨周期調節，這可以(yi)對沖(chong)新冠(guan)肺炎疫情(qing)帶來的沖(chong)擊(ji)，也能(neng)兼顧(gu)中長期結(jie)(jie)構(gou)性的趨勢性變化，整(zheng)體看，跨周期調節能(neng)使宏觀調控政策更具(ju)全局性和前(qian)瞻(zhan)性。
