作(zuo)為我國(guo)(guo)宏(hong)觀調控的(de)關(guan)鍵詞，逆(ni)周(zhou)期調節發(fa)揮了積極作(zuo)用，尤其(qi)是疫情期間，赤字率提(ti)升、特別國(guo)(guo)債(zhai)的(de)發(fa)行(xing)以及專項債(zhai)額度(du)的(de)大幅提(ti)高，多種(zhong)舉(ju)措的(de)實施(shi)有效(xiao)對沖了經濟下行(xing)壓力(li)。
后(hou)疫情時代，基于對經濟發展形勢(shi)的研(yan)判，逆周(zhou)期力量(liang)將(jiang)逐漸趨緩。在此基礎(chu)上，中(zhong)央政治局會議明確(que)提出宏觀政策跨周(zhou)期調(diao)節(jie)的要(yao)求(qiu)。
在中國財政科學研究院院長劉尚希看來，與逆周期調節相比，跨周期調節更側重對經濟發展的中長期優化，跨周期調節的啟用，主要解決的是經濟發展中出現的短期周期性與中長期結構性方面的問題。
劉尚希告訴《中國經營報》記(ji)者，跨周期調節更加注重穩增長(chang)和(he)(he)防風險的(de)統籌(chou)推進(jin)，其目的(de)有利于進(jin)一步提升經濟增長(chang)潛力(li)(li)和(he)(he)內生動力(li)(li)。
新(xin)基(ji)建結構(gou)調(diao)整(zheng)
在“雙循(xun)環(huan)”戰(zhan)略推(tui)進下，“十四(si)五(wu)”規劃提出(chu)了“構(gou)建系統完備(bei)、高(gao)效(xiao)實用、智能綠色(se)(se)、安(an)全可靠(kao)的現(xian)代化(hua)基(ji)礎設施體系”，這與(yu)“十三五(wu)”提出(chu)的“安(an)全高(gao)效(xiao)、智能綠色(se)(se)、互聯互通(tong)”要求相比(bi)有很大的提高(gao)。
這種變化使2021年基(ji)(ji)建的關注點在結構上(shang)發生了變化(hua)。中國財政科學研(yan)究院宏觀經濟研(yan)究中心研(yan)究員(yuan)王(wang)宏利(li)介紹，按照(zhao)“十四五”規(gui)劃提出(chu)的新(xin)發展目標要求，預計今年電力、鐵路、公路等領域(yu)的投資增速會有(you)所下行(xing)，而代表新(xin)基(ji)(ji)建方向(xiang)的智能(neng)交(jiao)通基(ji)(ji)礎(chu)設(she)施(shi)、智慧能(neng)源基(ji)(ji)礎(chu)設(she)施(shi)，以及以綠色經濟為內(nei)容(rong)的充電樁(zhuang)、光伏等產業則會有(you)所上(shang)升。
他(ta)判斷，未來五年投(tou)資政(zheng)(zheng)策的轉變，對地方政(zheng)(zheng)府來說，發展(zhan)任務仍(reng)然(ran)很(hen)重(zhong)，因此地方政(zheng)(zheng)府的實施路徑也會有較大(da)變化。
事(shi)實上，從今年前三(san)季度的(de)數據看(kan)，新基(ji)建(jian)和傳統基(ji)建(jian)的(de)投資規模已發生變(bian)化(hua)。其中一(yi)個(ge)顯著變(bian)化(hua)就(jiu)是(shi)專項債(zhai)發行進度放緩，盡管政(zheng)策有優化(hua)債(zhai)券結構、防(fang)范(fan)債(zhai)務風險(xian)的(de)考量因素，但不(bu)排除政(zheng)策開始向新基(ji)建(jian)領域傾斜的(de)探索。
國(guo)家統計局(ju)數據顯示，2021年1~7月，基礎(chu)設(she)施投資同比增長4.6%，比(bi)1~6月(yue)份回(hui)落1.5個(ge)百分點。此(ci)外(wai)，1~7月，基礎設施相(xiang)關(guan)支出占總財(cai)政支出的(de)比(bi)例為22.4%，較2020年同期下降1.9個百分點。截至(zhi)2021年7月末，新增地方政府專項債發行13546億元，發行進度僅(jin)為全(quan)年規(gui)模的37%。
一位為(wei)地(di)方政府提供咨詢服務的(de)人士稱，目前(qian)專(zhuan)項債(zhai)的(de)使用范圍(wei)主要還是集中在(zai)傳統基(ji)建領(ling)(ling)域(yu)，這些領(ling)(ling)域(yu)的(de)投資空間有(you)限，未來繼續做大(da)蛋糕規模的(de)難度也(ye)較大(da)。整體看，目前(qian)地(di)方政府對專(zhuan)項債(zhai)的(de)使用情況較之(zhi)前(qian)更(geng)加謹慎，這在(zai)一定程度上(shang)也(ye)會降低傳統基(ji)建轉(zhuan)化(hua)為(wei)實(shi)際投資的(de)可(ke)能性。
“值得注意的是(shi)，與傳(chuan)統基建(jian)偏謹(jin)慎態度形成反(fan)差的是(shi)，目前地(di)方在招商(shang)過程中(zhong)，幾乎都會提到新基建(jian)概(gai)念(nian)，按(an)目前趨勢(shi)看(kan)，未來預計會有一批新基建(jian)項(xiang)目進(jin)入集(ji)中(zhong)投資(zi)期。”該人(ren)士直言。
按照市場機(ji)構的測算，從投資規模看，2020年(nian)新基建(jian)七大(da)領域投資(zi)規模大(da)約為1萬億~2.5萬億元，為廣義基建投資的5%~15%，且其中投(tou)資(zi)規模(mo)占大頭的仍然(ran)是偏傳統基(ji)建類型的城(cheng)際鐵路(lu)和(he)城(cheng)市軌道交通(tong)。
“就現階段而言，新基(ji)(ji)建(jian)更多決定基(ji)(ji)建(jian)的(de)(de)方向，而不是體(ti)量，由于(yu)目前新基(ji)(ji)建(jian)對(dui)經濟的(de)(de)直接拉動作用(yong)比較(jiao)有限(xian)，因此在(zai)新基(ji)(ji)建(jian)戰(zhan)略和浪潮(chao)的(de)(de)推(tui)動下(xia)，傳(chuan)統(tong)基(ji)(ji)建(jian)需要(yao)與新基(ji)(ji)建(jian)走向深度(du)融合。”王宏利(li)對(dui)此解釋(shi)。
兩者統籌推進
事(shi)實上(shang)，新(xin)(xin)(xin)基(ji)(ji)建的重要意義在(zai)于(yu)，通過(guo)新(xin)(xin)(xin)型基(ji)(ji)礎設施的投(tou)資，來帶動新(xin)(xin)(xin)一輪產業(ye)發展。因此，地(di)方政府在(zai)投(tou)資基(ji)(ji)建項目過(guo)程(cheng)中，應當關注基(ji)(ji)建投(tou)資后帶動的需求與當地(di)產業(ye)的關聯性。
劉尚(shang)希認(ren)為，新基建(jian)落地過程要(yao)(yao)注重(zhong)(zhong)統籌(chou)推(tui)進的原則，既能保證基礎設(she)施(shi)(shi)系統布局，又可以最(zui)大限度(du)發揮基礎設(she)施(shi)(shi)的作用。在跨(kua)周期調節階段，土(tu)地財(cai)政弱化后，財(cai)政對基建(jian)支持力度(du)將有所收斂，因此要(yao)(yao)更加注重(zhong)(zhong)穩增長和防風險(xian)的雙重(zhong)(zhong)內容。
8月中旬(xun)，中國(guo)人民銀行、國(guo)家發(fa)改(gai)委等聯(lian)合發(fa)布(bu)《關于推動公(gong)司(si)信用類債券市(shi)場改(gai)革(ge)開放高質量(liang)發(fa)展的指(zhi)導意見》，再(zai)提厘清政府(fu)和(he)企業的責任(ren)邊界，這表(biao)明當前地方(fang)政府(fu)隱性(xing)債務(wu)監(jian)管仍(reng)呈高壓態勢。
記(ji)者了解(jie)到，自2014年《國務(wu)院關于加(jia)強(qiang)地方政府(fu)性(xing)債(zhai)務(wu)管理的意見》發布以(yi)來，政策層面也反復提及要明確(que)政府(fu)和企業的責任，政府(fu)債(zhai)務(wu)不(bu)得通(tong)過企業舉借，企業債(zhai)務(wu)不(bu)得推給政府(fu)償(chang)還，切(qie)實做到(dao)誰借誰還、風險自擔(dan)。
然而，實操中，由于(yu)地(di)方債資(zi)金(jin)并不(bu)能完(wan)全(quan)保障地(di)方政(zheng)府(fu)的(de)(de)投(tou)資(zi)需(xu)求，對于(yu)那(nei)些無法通(tong)過(guo)(guo)地(di)方債獲取的(de)(de)基建項目資(zi)金(jin)需(xu)求，地(di)方政(zheng)府(fu)大多通(tong)過(guo)(guo)城(cheng)投(tou)平臺假借政(zheng)府(fu)信用(yong)進(jin)行大量債權融資(zi)，這一度成(cheng)為各地(di)普遍采用(yong)的(de)(de)形式。
2018年以(yi)來(lai)，中央曾要求逐(zhu)步(bu)化(hua)解隱(yin)性債務，本著“控增化(hua)存”和“以(yi)時間(jian)(jian)換空(kong)間(jian)(jian)”的(de)思(si)路，地方(fang)政府穩步(bu)推進相關工作。但在穩增長的(de)背景下，這項(xiang)工作雖取得階段性成(cheng)果，但債務風險(xian)仍受各方(fang)關注。
上述咨詢人士坦言，在央行、財政部、銀保監會等部門多(duo)頭監管下，目(mu)前(qian)債券融資受到交易所、交易商協會等各項指標限制，尤其是在非(fei)標融資方(fang)面，地方(fang)政府對隱(yin)性債務的嚴監管保持了高壓態勢，這成為防(fang)風(feng)險的一(yi)個重(zhong)要(yao)舉措。
不過，在經濟處于(yu)穩增長(chang)壓力較(jiao)小的(de)窗口期(qi)，我(wo)國經濟長(chang)期(qi)向好的(de)態(tai)勢并未改變(bian)。特別是2021年上(shang)半年，我國(guo)經濟(ji)(ji)繼續(xu)穩(wen)定恢復，經濟(ji)(ji)總量持續(xu)擴大，經濟(ji)(ji)增長(chang)動能也比較充足，這為宏觀政策跨周期調節(jie)夯實了基礎(chu)。
劉尚希(xi)認為，需要(yao)(yao)注意的(de)是，當前經濟(ji)結構仍不均衡，因此(ci)，宏(hong)觀(guan)(guan)政策要(yao)(yao)加強跨(kua)周期調節(jie)(jie)，這可以(yi)對(dui)沖(chong)新(xin)冠肺炎(yan)疫情帶(dai)來的(de)沖(chong)擊，也(ye)能兼顧中長期結構性(xing)(xing)的(de)趨勢(shi)性(xing)(xing)變化，整體看，跨(kua)周期調節(jie)(jie)能使宏(hong)觀(guan)(guan)調控政策更具全局性(xing)(xing)和前瞻性(xing)(xing)。
