作為(wei)我國(guo)宏觀調控的(de)關鍵詞，逆(ni)周期(qi)調節(jie)發(fa)(fa)揮了(le)積極作用(yong)，尤其是(shi)疫情期(qi)間，赤字(zi)率提升、特(te)別國(guo)債(zhai)的(de)發(fa)(fa)行以及專項(xiang)債(zhai)額(e)度的(de)大(da)幅(fu)提高，多(duo)種(zhong)舉措的(de)實施(shi)有效對沖(chong)了(le)經濟下行壓力。
后(hou)疫(yi)情時代(dai)，基于對經(jing)濟發展形勢的研判，逆周期(qi)力量將逐漸趨(qu)緩。在此基礎(chu)上，中央(yang)政治局會(hui)議明確提出宏(hong)觀政策跨周期(qi)調節(jie)的要求。
在中國財政科學研究院院長劉尚希看來，與逆周期調節相比，跨周期調節更側重對經濟發展的中長期優化，跨周期調節的啟用，主要解決的是經濟發展中出現的短期周期性與中長期結構性方面的問題。
劉(liu)尚希(xi)告(gao)訴《中國經營報》記(ji)者，跨周期(qi)調(diao)節更加注重穩增長(chang)(chang)和防風險的統籌推進，其目的有利(li)于進一(yi)步提升經濟增長(chang)(chang)潛力(li)和內生動力(li)。
新基建結(jie)構(gou)調整
在“雙(shuang)循環”戰略推進下，“十四五”規劃提(ti)(ti)(ti)出了“構建系統完備、高效(xiao)實用、智(zhi)能綠(lv)色、安全可靠(kao)的現代化基礎設(she)施體系”，這與“十三五”提(ti)(ti)(ti)出的“安全高效(xiao)、智(zhi)能綠(lv)色、互(hu)聯互(hu)通”要求相(xiang)比有很大(da)的提(ti)(ti)(ti)高。
這種變化(hua)使2021年(nian)基(ji)建的關注點(dian)在結構上發生(sheng)了變化。中(zhong)(zhong)國財(cai)政科(ke)學研(yan)究(jiu)(jiu)院宏觀(guan)經(jing)濟研(yan)究(jiu)(jiu)中(zhong)(zhong)心研(yan)究(jiu)(jiu)員王宏利介紹(shao)，按照“十四五”規劃(hua)提出的新(xin)發展目(mu)標要求(qiu)，預計今年(nian)電(dian)力、鐵路、公路等領域的投資增(zeng)速會(hui)有所下行，而(er)代表新(xin)基(ji)建方向的智能交(jiao)通基(ji)礎(chu)(chu)設施、智慧能源(yuan)基(ji)礎(chu)(chu)設施，以及以綠色經(jing)濟為內容(rong)的充電(dian)樁、光伏等產(chan)業則會(hui)有所上升。
他判斷(duan)，未來五年投資政(zheng)策的轉變，對地方政(zheng)府(fu)(fu)來說(shuo)，發展任務仍然很(hen)重，因(yin)此地方政(zheng)府(fu)(fu)的實施路徑(jing)也(ye)會有較大變化。
事實上(shang)，從今年前三(san)季度的(de)(de)(de)數(shu)據看(kan)，新基(ji)建(jian)和傳統基(ji)建(jian)的(de)(de)(de)投資規模(mo)已(yi)發(fa)(fa)生(sheng)變(bian)化。其(qi)中一個(ge)顯(xian)著(zhu)變(bian)化就(jiu)是專項(xiang)債發(fa)(fa)行進度放緩(huan)，盡管政(zheng)策(ce)有(you)優化債券結構、防(fang)范債務風險的(de)(de)(de)考量因(yin)素，但不排(pai)除政(zheng)策(ce)開始(shi)向新基(ji)建(jian)領域傾(qing)斜的(de)(de)(de)探(tan)索。
國(guo)家統計局數據顯示，2021年1~7月，基礎設(she)施(shi)投資同比(bi)增長4.6%，比1~6月份回落1.5個百分點。此外，1~7月，基(ji)礎設施相關支(zhi)出(chu)占總財政(zheng)支(zhi)出(chu)的比例為(wei)22.4%，較2020年同期(qi)下降1.9個百分點。截至2021年7月(yue)末，新增地方政府專項(xiang)債(zhai)發行13546億元，發行進度僅為全(quan)年(nian)規模(mo)的37%。
一位為地方政(zheng)府(fu)提供咨詢服(fu)務的人士(shi)稱，目前專項(xiang)債(zhai)的使用范圍主要還(huan)是集(ji)中在傳統基建領(ling)域，這些(xie)領(ling)域的投資空間有限，未(wei)來繼(ji)續(xu)做大蛋糕(gao)規模(mo)的難度也較(jiao)大。整體(ti)看(kan)，目前地方政(zheng)府(fu)對(dui)專項(xiang)債(zhai)的使用情況較(jiao)之前更加謹(jin)慎，這在一定程度上也會降低傳統基建轉(zhuan)化(hua)為實際投資的可能性。
“值得注意(yi)的(de)是(shi)，與傳統(tong)基(ji)建偏謹慎(shen)態度形成(cheng)反差的(de)是(shi)，目前地(di)方在招商過程(cheng)中，幾(ji)乎(hu)都會提到新基(ji)建概念(nian)，按目前趨勢看，未來預計會有一批新基(ji)建項目進入集中投資期。”該(gai)人士直言。
按(an)照市場機構的測(ce)算，從投資規模看，2020年新基(ji)建七大領域(yu)投資規模大約為1萬億~2.5萬億元，為廣義基(ji)建投資的(de)5%~15%，且其中投資規模占大頭的(de)仍然是(shi)偏傳統基建(jian)類(lei)型的(de)城際(ji)鐵(tie)路和城市軌道(dao)交通(tong)。
“就現階段而言，新(xin)基(ji)建(jian)(jian)更多決定基(ji)建(jian)(jian)的方向(xiang)，而不(bu)是體量，由于目前新(xin)基(ji)建(jian)(jian)對(dui)經濟的直接(jie)拉動(dong)作用比較有限，因此(ci)在新(xin)基(ji)建(jian)(jian)戰略和浪潮(chao)的推動(dong)下(xia)，傳統基(ji)建(jian)(jian)需要與(yu)新(xin)基(ji)建(jian)(jian)走向(xiang)深度融合。”王(wang)宏(hong)利對(dui)此(ci)解(jie)釋。
兩者統籌推進
事實上，新基(ji)建(jian)的重要意(yi)義在(zai)于，通過(guo)新型基(ji)礎設施的投(tou)資，來帶動新一輪產業發展。因(yin)此，地方政府在(zai)投(tou)資基(ji)建(jian)項目過(guo)程中，應(ying)當(dang)(dang)關(guan)注基(ji)建(jian)投(tou)資后帶動的需求與當(dang)(dang)地產業的關(guan)聯(lian)性。
劉尚希認為(wei)，新基(ji)(ji)建落地過程要注重(zhong)統籌推進(jin)的原則(ze)，既能保證基(ji)(ji)礎設(she)施系統布局(ju)，又可以(yi)最大(da)限度(du)發揮基(ji)(ji)礎設(she)施的作用。在跨周(zhou)期調節階段，土地財政弱化后，財政對(dui)基(ji)(ji)建支持力(li)度(du)將有所收斂，因此要更加(jia)注重(zhong)穩增(zeng)長和防(fang)風險的雙重(zhong)內容。
8月中(zhong)旬，中(zhong)國人(ren)民銀(yin)行(xing)、國家發(fa)改委等聯合發(fa)布《關于推動公(gong)司信用類(lei)債(zhai)券市(shi)場(chang)改革開放高質量發(fa)展(zhan)的指導意見(jian)》，再提(ti)厘清政(zheng)府(fu)和企業(ye)的責任邊界(jie)，這表明當前地方政(zheng)府(fu)隱(yin)性(xing)債(zhai)務監管仍呈高壓態勢。
記者了(le)解到，自2014年《國務院關于(yu)加強地(di)方政(zheng)府性(xing)債務管理的(de)意見》發布以(yi)來，政(zheng)策層面也(ye)反復提及(ji)要明確政(zheng)府和(he)企(qi)業的(de)責任，政(zheng)府債務不得(de)通過企(qi)業舉借，企(qi)業債務不得(de)推給(gei)政(zheng)府償(chang)還，切實(shi)做到誰借誰還、風險自擔。
然而，實(shi)操(cao)中(zhong)，由于(yu)地(di)方(fang)債(zhai)資(zi)(zi)(zi)金(jin)并不能完全保障(zhang)地(di)方(fang)政府(fu)的投資(zi)(zi)(zi)需求，對于(yu)那些無(wu)法通(tong)過地(di)方(fang)債(zhai)獲取的基建項目資(zi)(zi)(zi)金(jin)需求，地(di)方(fang)政府(fu)大(da)多通(tong)過城投平臺假借政府(fu)信用進(jin)行大(da)量(liang)債(zhai)權(quan)融(rong)資(zi)(zi)(zi)，這一度成為(wei)各地(di)普遍采用的形式。
2018年以(yi)來，中央(yang)曾要(yao)求逐步化(hua)解(jie)隱(yin)性(xing)債務，本著(zhu)“控(kong)增化(hua)存”和“以(yi)時(shi)間(jian)換空間(jian)”的(de)思路，地方政府(fu)穩(wen)步推(tui)進相關工作。但在穩(wen)增長的(de)背景下，這(zhe)項工作雖(sui)取得階段性(xing)成果(guo)，但債務風險(xian)仍受各方關注。
上述咨(zi)詢人士坦言，在(zai)央(yang)行、財政(zheng)部、銀保監會(hui)等(deng)部門多頭監管(guan)下(xia)，目前債券(quan)融資受到交易(yi)所、交易(yi)商協會(hui)等(deng)各項指標限制，尤其是在(zai)非標融資方面(mian)，地方政(zheng)府(fu)對(dui)隱性(xing)債務的(de)嚴監管(guan)保持了(le)高壓態勢，這成為防風險的(de)一(yi)個重(zhong)要舉措。
不過，在經濟處于穩增(zeng)長(chang)壓力較小(xiao)的窗(chuang)口期(qi)，我國經濟長(chang)期(qi)向好的態勢并未改變。特(te)別是2021年上半年，我國經濟(ji)繼續(xu)穩定恢復，經濟(ji)總量持續(xu)擴(kuo)大(da)，經濟(ji)增長(chang)動能也比(bi)較充(chong)足(zu)，這為宏觀(guan)政策(ce)跨周期調節夯實了基(ji)礎。
劉尚希(xi)認為，需要(yao)注意的是，當前經濟結(jie)構仍不均(jun)衡，因此(ci)，宏(hong)(hong)觀政(zheng)策(ce)要(yao)加(jia)強跨周期(qi)調節(jie)(jie)，這可(ke)以對(dui)沖(chong)(chong)新(xin)冠肺炎(yan)疫情帶來的沖(chong)(chong)擊，也能兼(jian)顧中長期(qi)結(jie)構性的趨勢性變化(hua)，整(zheng)體看，跨周期(qi)調節(jie)(jie)能使宏(hong)(hong)觀調控政(zheng)策(ce)更(geng)具全局性和(he)前瞻性。
