作(zuo)為我國宏觀調(diao)控(kong)的關鍵(jian)詞，逆周(zhou)期調(diao)節(jie)發揮了積極作(zuo)用，尤其是疫情期間，赤字率(lv)提(ti)升、特(te)別國債的發行(xing)以及專項債額度(du)的大幅提(ti)高，多種舉措的實施(shi)有效對沖(chong)了經濟下行(xing)壓力。
后疫(yi)情時代(dai)，基于(yu)對經濟發展形勢的研判，逆周(zhou)期(qi)力量(liang)將逐漸趨緩。在此基礎上，中(zhong)央(yang)政治局會議明確提出宏觀(guan)政策跨(kua)周(zhou)期(qi)調節(jie)的要求。
在中國財政科學研究院院長劉尚希看來，與逆周期調節相比，跨周期調節更側重對經濟發展的中長期優化，跨周期調節的啟用，主要解決的是經濟發展中出現的短期周期性與中長期結構性方面的問題。
劉尚希告訴《中國(guo)經營報》記者，跨周期調節更(geng)加注重穩增(zeng)長和防(fang)風險的(de)統籌推進(jin)(jin)，其目(mu)的(de)有利于進(jin)(jin)一步(bu)提(ti)升經濟增(zeng)長潛力(li)和內生(sheng)動力(li)。
新基建結構(gou)調整(zheng)
在(zai)“雙循環(huan)”戰略推進下，“十(shi)四五”規劃提(ti)出(chu)了“構建系(xi)統完備、高(gao)效實用、智(zhi)能綠色(se)、安全可靠的現代化基(ji)礎設施體(ti)系(xi)”，這與“十(shi)三五”提(ti)出(chu)的“安全高(gao)效、智(zhi)能綠色(se)、互(hu)聯互(hu)通(tong)”要求相(xiang)比有很大的提(ti)高(gao)。
這種變化使(shi)2021年基建(jian)(jian)的關注點在結構上發生了(le)變化。中(zhong)(zhong)國財政科(ke)學(xue)研(yan)究院宏觀(guan)經(jing)濟研(yan)究中(zhong)(zhong)心研(yan)究員王宏利(li)介紹，按照(zhao)“十四五”規劃(hua)提出的新發展目標要(yao)求，預(yu)計今年電(dian)力、鐵(tie)路、公路等領域的投資增(zeng)速會有所下行，而代表新基建(jian)(jian)方向的智能交通基礎設(she)施、智慧能源基礎設(she)施，以(yi)及以(yi)綠(lv)色經(jing)濟為內容的充電(dian)樁、光伏等產(chan)業則(ze)會有所上升。
他判斷，未(wei)來(lai)五年投資政策的(de)轉變，對地方(fang)政府來(lai)說，發展任務仍(reng)然(ran)很重，因此地方(fang)政府的(de)實施路(lu)徑(jing)也會(hui)有較大變化(hua)。
事實上(shang)，從今年前三(san)季度的(de)數據看，新(xin)基建(jian)(jian)(jian)和傳統(tong)基建(jian)(jian)(jian)的(de)投資規模已(yi)發生(sheng)變化。其中一個顯(xian)著(zhu)變化就是專項債(zhai)(zhai)發行進度放緩(huan)，盡管政(zheng)(zheng)策有優化債(zhai)(zhai)券結構、防范債(zhai)(zhai)務(wu)風險的(de)考量因(yin)素(su)，但不排除政(zheng)(zheng)策開始(shi)向新(xin)基建(jian)(jian)(jian)領域傾斜的(de)探(tan)索(suo)。
國(guo)家(jia)統計局數據(ju)顯示，2021年(nian)1~7月，基礎(chu)設施投資同比增長4.6%，比1~6月(yue)份回落(luo)1.5個(ge)百(bai)分點。此外，1~7月，基礎設施相關支出(chu)占總財政支出(chu)的(de)比例為22.4%，較2020年(nian)同期下(xia)降(jiang)1.9個(ge)百分點。截至2021年7月末(mo)，新增(zeng)地方政府專項(xiang)債發行13546億(yi)元(yuan)，發行進度僅為(wei)全年(nian)規模的37%。
一(yi)位為地方政(zheng)府(fu)提(ti)供(gong)咨詢服務(wu)的(de)(de)人士稱，目前(qian)專項債(zhai)的(de)(de)使(shi)用范圍主(zhu)要還是集中在(zai)傳統基建領域(yu)，這(zhe)些領域(yu)的(de)(de)投資(zi)空間有限，未來繼(ji)續做大蛋(dan)糕規模(mo)的(de)(de)難度也較(jiao)大。整體看，目前(qian)地方政(zheng)府(fu)對專項債(zhai)的(de)(de)使(shi)用情況較(jiao)之前(qian)更加謹慎，這(zhe)在(zai)一(yi)定(ding)程度上也會降低傳統基建轉化(hua)為實(shi)際投資(zi)的(de)(de)可(ke)能(neng)性。
“值得(de)注意的是(shi)，與傳統基(ji)建偏謹(jin)慎態度形成反差的是(shi)，目(mu)前(qian)地方在招商過程中(zhong)，幾乎(hu)都會提到(dao)新基(ji)建概念，按目(mu)前(qian)趨勢看(kan)，未來預計會有一(yi)批(pi)新基(ji)建項(xiang)目(mu)進入集中(zhong)投資(zi)期。”該人士(shi)直言。
按照市場機構的測(ce)算(suan)，從投資規模看(kan)，2020年(nian)新基(ji)建七大領域投資規模(mo)大約為(wei)1萬億~2.5萬億元，為廣義基建投資的5%~15%，且其(qi)中投資(zi)規模占(zhan)大頭(tou)的(de)仍然是(shi)偏傳統(tong)基建類(lei)型的(de)城(cheng)際鐵路(lu)和城(cheng)市(shi)軌道交通。
“就現階段而言(yan)，新(xin)(xin)基(ji)建更(geng)多決定基(ji)建的方向，而不是體(ti)量(liang)，由于(yu)目前(qian)新(xin)(xin)基(ji)建對(dui)經濟的直接(jie)拉動作用比較有限，因此(ci)在新(xin)(xin)基(ji)建戰略(lve)和(he)浪潮(chao)的推(tui)動下，傳統基(ji)建需要與新(xin)(xin)基(ji)建走向深度融合。”王宏利對(dui)此(ci)解釋。
兩者統籌推進
事實上，新基建的(de)(de)重(zhong)要意義(yi)在(zai)于(yu)，通(tong)過(guo)新型(xing)基礎(chu)設施的(de)(de)投(tou)資，來帶(dai)動新一輪產(chan)業(ye)發展。因此，地(di)方政府在(zai)投(tou)資基建項目過(guo)程中(zhong)，應當(dang)關注基建投(tou)資后(hou)帶(dai)動的(de)(de)需(xu)求與當(dang)地(di)產(chan)業(ye)的(de)(de)關聯性。
劉(liu)尚希認為，新基建落地過程要(yao)注重統(tong)籌(chou)推進的(de)原(yuan)則，既能(neng)保證基礎(chu)設施(shi)系統(tong)布(bu)局，又可以最大(da)限度發揮基礎(chu)設施(shi)的(de)作用。在跨周期調節階段，土地財政弱(ruo)化后，財政對基建支(zhi)持(chi)力度將有(you)所收斂(lian)，因(yin)此(ci)要(yao)更(geng)加(jia)注重穩增長和防風險的(de)雙重內容。
8月中(zhong)旬，中(zhong)國人民(min)銀行、國家發改委等聯合發布《關(guan)于推動公司信用類債券市場改革開放高質量發展的指導意見》，再提厘(li)清政府和(he)企業的責任邊界，這(zhe)表明當前地方政府隱(yin)性債務(wu)監管仍呈高壓態勢(shi)。
記者了解到，自2014年《國務(wu)院關(guan)于加強地(di)方政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)性(xing)債務(wu)管理的意見(jian)》發布以來，政(zheng)(zheng)(zheng)策層面也(ye)反復(fu)提及要明確政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)和企業的責任，政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)債務(wu)不得(de)通(tong)過(guo)企業舉(ju)借(jie)，企業債務(wu)不得(de)推給(gei)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)償(chang)還，切實做到誰借(jie)誰還、風險(xian)自擔。
然(ran)而，實操中，由于地(di)(di)方(fang)債資(zi)金并不能(neng)完(wan)全保障(zhang)地(di)(di)方(fang)政府的投資(zi)需求，對(dui)于那些無法通過(guo)地(di)(di)方(fang)債獲取(qu)的基建(jian)項(xiang)目資(zi)金需求，地(di)(di)方(fang)政府大(da)(da)多通過(guo)城投平臺(tai)假借政府信(xin)用(yong)進行大(da)(da)量債權融資(zi)，這一度成為各地(di)(di)普遍采用(yong)的形式。
2018年(nian)以來，中(zhong)央曾(ceng)要求逐步化解隱性債(zhai)務，本著“控增(zeng)化存”和“以時(shi)間換空間”的思路，地方政府(fu)穩步推(tui)進相關工作。但(dan)在穩增(zeng)長的背景(jing)下，這項工作雖取得階(jie)段(duan)性成(cheng)果(guo)，但(dan)債(zhai)務風險仍受各方關注。
上述咨詢(xun)人士坦(tan)言，在央行、財(cai)政(zheng)部、銀保監會等(deng)部門多頭監管下，目前債券融資受到交易(yi)所(suo)、交易(yi)商(shang)協會等(deng)各項(xiang)指標限制(zhi)，尤其是在非標融資方面，地方政(zheng)府對(dui)隱性債務的嚴監管保持了高壓態勢(shi)，這(zhe)成為防風險的一個(ge)重要舉措。
不過，在經(jing)(jing)濟處于穩(wen)增長壓力較小(xiao)的窗口期，我國經(jing)(jing)濟長期向好的態勢并未改變。特別(bie)是2021年(nian)上半年(nian)，我國經濟(ji)繼續穩定恢復，經濟(ji)總量持續擴大(da)，經濟(ji)增(zeng)長動能也比較充(chong)足(zu)，這(zhe)為宏觀政策跨周期調節夯實了基礎。
劉尚希認為，需(xu)要注意(yi)的(de)是，當(dang)前經(jing)濟結構仍不均衡，因此(ci)，宏(hong)觀政(zheng)(zheng)策(ce)要加強(qiang)跨(kua)周期調節(jie)(jie)，這可以對沖新冠肺炎疫情帶來的(de)沖擊，也(ye)能兼(jian)顧中長期結構性(xing)的(de)趨勢(shi)性(xing)變化，整體看(kan)，跨(kua)周期調節(jie)(jie)能使宏(hong)觀調控政(zheng)(zheng)策(ce)更具全(quan)局(ju)性(xing)和前瞻性(xing)。
